El artículo 86 y la ventanilla: cómo la acción de tutela cambió la relación entre el ciudadano y el Estado

Un mecanismo que no existía

Antes de 1991, la protección judicial de los derechos en Colombia dependía de procedimientos ordinarios lentos, costosos y en la práctica inaccesibles para la mayoría de la población. Existían acciones administrativas y penales, pero ninguna permitía a una persona sin abogado acudir ante un juez y obtener una orden en cuestión de días.

La Asamblea Nacional Constituyente incorporó en el artículo 86 de la nueva Carta una acción con características deliberadamente sencillas: podía interponerla cualquier persona, por sí misma o por quien actuara en su nombre, ante cualquier juez, sin formalidades, y el juez debía resolverla en un plazo máximo de diez días. El Decreto 2591 de 1991 desarrolló el procedimiento.

El diseño y sus tres piezas

La tutela funciona sobre un esquema de tres elementos que conviene distinguir.

• Procede cuando los derechos fundamentales resultan vulnerados o amenazados por una autoridad pública y, en los casos que la ley determina, por particulares.
• Es subsidiaria: opera cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
• Todos los fallos se remiten a la Corte Constitucional, que selecciona discrecionalmente algunos para revisión y fija con ellos la interpretación aplicable.

Ese último punto explica buena parte del efecto del mecanismo. La revisión eventual convirtió una acción individual en un instrumento de producción jurisprudencial: casos concretos, seleccionados entre miles, terminaron definiendo el alcance de derechos para todo el país.

La tutela no inventó los derechos; les puso una ventanilla que abría en diez días.

Los efectos comprobables

La acción se volvió de uso masivo. Millones de solicitudes se han tramitado desde su entrada en vigencia, con una concentración notoria en salud, seguridad social y peticiones ante entidades públicas. Esa concentración funcionó como diagnóstico: el volumen de tutelas en salud señaló, durante años, las fallas de acceso del sistema de aseguramiento antes de que cualquier evaluación técnica las cuantificara.

De la revisión constitucional salieron decisiones estructurales. La Sentencia T-025 de 2004 declaró un estado de cosas inconstitucional frente a la situación de la población desplazada y ordenó un seguimiento prolongado a las entidades responsables. La Sentencia T-760 de 2008 impartió órdenes generales de reordenamiento al sistema de salud. En ambos casos, la puerta de entrada había sido la reclamación de personas particulares.

Las objeciones

El mecanismo ha sido objeto de críticas sostenidas, y no todas provienen del mismo lugar. Se ha señalado la congestión que introduce en la rama judicial, la tensión que genera cuando los jueces ordenan gastos no presupuestados y las discusiones sobre su procedencia contra providencias judiciales, punto que ha enfrentado a las altas cortes durante décadas.

Ninguna de esas objeciones ha derivado en un intento serio de suprimirla. Varias reformas propuestas a lo largo de los años buscaron acotar su alcance; ninguna prosperó.

Lo que queda

La tutela es probablemente la institución de 1991 con mayor arraigo social. Su valor no está en la sofisticación jurídica sino en algo más elemental: redujo la distancia entre el texto de un derecho y la posibilidad real de exigirlo. Un país con instituciones desiguales encontró en un formulario sin formalidades una forma de igualación parcial, imperfecta y de uso cotidiano.