La ESAP y una idea de 1958: que administrar el Estado también se estudia

El contexto de la creación

La Ley 19 de 1958 hace parte del paquete de reformas con que el país intentó reordenar la administración pública tras el periodo de violencia partidista y en el marco del acuerdo político que inauguró el Frente Nacional. Entre otras disposiciones, esa ley creó la Escuela Superior de Administración Pública.

El supuesto era explícito: si el Estado iba a asumir funciones de planeación, prestación de servicios y regulación económica, necesitaba funcionarios formados para ello. La administración pública se definía como un campo de conocimiento propio, con técnicas, marcos jurídicos y criterios de gestión que no se aprendían por el solo ejercicio del cargo.

Lo que la escuela hace

La entidad opera en dos frentes. Como institución de educación superior, ofrece programas de pregrado y posgrado en administración pública y campos afines, con sedes territoriales distribuidas en el país. Como entidad de capacitación, desarrolla programas de formación y actualización dirigidos a servidores públicos en ejercicio, incluidos los de las administraciones municipales y departamentales.

Ese segundo frente tiene un valor que se subestima. Un municipio pequeño enfrenta obligaciones normativas de complejidad creciente en contratación, presupuesto, control interno y planeación, con equipos reducidos y alta rotación. La oferta de formación pública es, en muchos casos, la única disponible a costo razonable.

La debilidad institucional colombiana no es principalmente un problema de leyes: es un problema de quién las aplica.

El argumento de fondo

Colombia produce normas de buena factura técnica y las aplica de manera desigual. Buena parte de esa distancia se explica por capacidades administrativas locales insuficientes. Un estatuto de contratación bien diseñado no protege a un municipio cuyo equipo no sabe estructurar un pliego. Un sistema de regalías con controles rigurosos no evita la mala inversión si no hay quien formule proyectos correctamente.

Ese diagnóstico, repetido por décadas en informes técnicos, apunta a un punto que no admite atajos: la calidad de la función pública depende de la formación acumulada de quienes la ejercen y de la estabilidad con que la ejercen.

Las objeciones

A la escuela se le han hecho críticas atendibles, entre ellas la calidad heterogénea de su oferta entre sedes y la tensión, común a las entidades de formación estatal, entre cobertura y exigencia académica. También se ha discutido su articulación con el sistema de carrera administrativa y con las entidades encargadas del empleo público.

Ninguna de esas objeciones invalida la premisa original. Un país que renueva por completo sus equipos administrativos cada cuatro años, en los niveles nacional y territorial, necesita más instituciones dedicadas a preservar conocimiento sobre cómo se administra lo público, no menos.

Una conclusión incómoda

Casi setenta años después de la Ley 19, el debate colombiano sobre el Estado sigue girando alrededor de qué debe hacer el Estado, y muy poco alrededor de quién lo hace y con qué preparación. Esa desproporción explica más fracasos de política pública de lo que suele reconocerse.